Konkordat jako forma regulacji stosunków między Stolicą Apostolską a&nbsp;danym państwem –&nbsp;w&nbsp;30-lecie polskiego

28 lipca 1993 r., w Warszawie, został podpisany Konkordat między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską. Okrągła, trzydziesta rocznica tego wydarzenia stanowi doskonałą okazję do przypomnienia, czym w ogólności jest tego typu akt prawny oraz syntetycznego przedstawienia jego najważniejszych postanowień, zwłaszcza w obliczu pojawiających się coraz częściej, ze strony środowisk lewicowych i pseudoliberalnych, postulatów wypowiedzenia i renegocjacji polskiego konkordatu.

W tradycyjnym ujęciu konkordat (od łac. concordare – zgadzać się) to umowa międzynarodowa mająca moc prawną, zawarta między Stolicą Apostolską oraz konkretnym państwem, w celu zgodnego uregulowania spraw i kwestii interesujących obie strony stosownie do odpowiednich kompetencji. Historycznie stosowano również inne nazwy: concordia, pax, concordata, konwencja, układ, modus vivendi, traktat, porozumienie. W praktyce o nazwie danej umowy decydują jej strony, np. Konkordat między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską.

Pierwszym tego typu paktem był konkordat z Wormacji, zawarty w 1122 r. między papieżem Kalikstem II a cesarzem Henrykiem V, rozwiązujący spór o inwestyturę. W tym miejscu należy wspomnieć tzw. concordata zawarte przez papieża Marcina V, na soborze w Konstancji w 1418 r., z nacjami: angielską, niemiecką i francuską, kończące okres Wielkiej schizmy zachodniej. Istotne znaczenie ma też konkordat napoleoński z 1801 r., regulujący pokojowe stosunki Piusa VII z Francją i jednocześnie wprowadzający ustępstwa po obu stronach. Z kolei po I wojnie światowej papież Pius XI podpisał aż 18 konkordatów z różnymi krajami, m.in. z Polską w 1925 r. Niektóre z tych umów okazały się niezwykle problematyczne – np. konkordat włoski, będący elementem traktatów laterańskich (1929 r.), czy niemiecki z 1933 r., były często naruszane przez Benita Mussoliniego i Adolfa Hitlera. Warto podkreślić, iż liczne porozumienia zostały zawarte w czasie pontyfikatu Jana Pawła II (m.in. z Włochami, Węgrami, Izraelem i Polską).

Współczesna doktryna traktuje konkordat jako konwencję międzynarodową, rozumianą w dwóch znaczeniach. W ujęciu ścisłym to uroczysta umowa między dwiema suwerennymi stronami: Stolicą Apostolską i państwem, zawarta zgodnie z zasadami prawa międzynarodowego publicznego na zasadzie partnerstwa, dotycząca spraw będących przedmiotem zainteresowania obu tych podmiotów, bez względu na zakres regulowanych kwestii, wywierająca skutki prawne dla obu stron. Natomiast konkordatem w szerszym znaczeniu jest każda dwustronna umowa między Stolicą Apostolską a danym państwem.

Stronami konkordatu są: Stolica Apostolska (a nie Watykan!) i konkretne państwo, jako podmioty umów międzynarodowych. W myśl Kodeksu Prawa Kanonicznego z 1983 r. pod nazwą „Stolica Apostolska” rozumie się Biskupa Rzymu, który jest najwyższą władzą w Kościele katolickim, oraz zespół organów pomocniczych tworzących Kurię Rzymską (przede wszystkim Sekretariat Stanu), służących Mu pomocą w kierowaniu Kościołem powszechnym i realizacji misji Kościoła w świecie. Stolica Apostolska reprezentuje Kościół katolicki jako religijną społeczność uniwersalną oraz tę jego część, która znajduje się na terytorium danego państwa. Drugą stroną jest państwo, jako suwerenny podmiot stosunków międzynarodowych, reprezentowane przez właściwe organy władzy państwowej – w państwie o ustroju monarchicznym kompetencję do zawarcia konkordatu ma monarcha; w państwie demokratycznym, opartym na zasadzie trójpodziału władzy, kompetencje te (zgodnie z jego konstytucją) mają najwyższe organy władzy wykonawczej (rząd, prezydent) oraz ustawodawczej (parlament). Stolica Apostolska zawiera konkordaty z państwami, w których żyje jakaś liczba katolików i gdzie władza świecka wyraża wolę współdziałania dla dobra ogólnego. Umowy tego typu mają na celu eliminację napięć w społeczeństwie, a także współpracę, bez względu na przekonania religijne rządzących i rządzonych. Konkordat wynegocjowany przez obie strony przyczynia się do lepszego poszanowania wolności sumienia i przekonań religijnych.

Jak wspomniano wyżej, przedmiotem konkordatu są sprawy wchodzące w zakres zainteresowań obu stron. Przedmiot ten obejmuje relacje wielopłaszczyznowe, w których wyróżnia się:

relacje między państwem a Stolicą Apostolską w płaszczyźnie międzynarodowej (stosunki dyplomatyczne);
relacje między danym państwem a Kościołem katolickim działającym na jego terytorium, czyli zespołem kościołów partykularnych, będących częścią Kościoła powszechnego;
stosunki między danym państwem a jego obywatelami – wiernymi Kościoła katolickiego.

W pojmowaniu przedmiotu konkordatu, w ciągu dziejów, następowały istotne zmiany, dlatego wyróżniamy:

epokę konkordatów klasycznych (tzw. wertykalnych), która trwała od średniowiecza (t.j. konkordatu wormackiego) do Soboru Watykańskiego II. Przedmiotem porozumienia była wymiana przywilejów i wzajemnych ustępstw między Stolicą Apostolską i najwyższymi podmiotami władzy państw chrześcijańskich (cesarz, król, prezydent). Celem tego typu konkordatów była ochrona interesów dwóch suwerennych władz – służyły one łagodzeniu konfliktów między władzą duchowną i świecką co do rozdziału kompetencji dotyczących nadawania beneficjów kościelnych, przywilejów przyznawanych przez Stolicę Apostolską monarchom w sprawie mianowania biskupów w zamian za rekompensatę finansową, rozgraniczania diecezji itp.
epokę konkordatów współczesnych (tzw. horyzontalnych), zainicjowaną po Soborze Watykańskim II. Przełomowe znaczenie miało przyjęcie zasady, iż podstawą stosunków Kościoła z państwem jest ochrona wolności religijnej, mającej źródło w godności należnej każdemu człowiekowi, a która powinna być realizowana w wymiarze indywidualnym (podmiotem jest jednostka ludzka – wierny Kościoła katolickiego) i wspólnotowym (podmiotem jest Kościół). Następstwem przyjęcia tego założenia było wysunięcie przez sobór następujących postulatów programowych:
- „aby w każdym systemie prawa jednocześnie było uznane i respektowane prawo wszystkich obywateli i wspólnot religijnych do wolności religijnej”;
- zrzeczenia się przez Kościół wszelkich przywilejów oferowanych mu dawniej przez władze państwowe, jeśli „korzystanie z nich podważa szczerość jego świadectwa albo że nowe warunki życia domagają się innego układu stosunków”;
- zrzeczenia się przez władze świeckie pewnych praw i przywilejów, „przysługujących im dotychczas na mocy umowy lub zwyczaju”.

Wbrew opinii niektórych prawników postulaty te nie spowodowały wygaśnięcia praktyki podpisywania konkordatów, a jedynie radykalną zmianę w pojmowaniu ich przedmiotu. Główny motyw zawierania konkordatów przedsoborowych, jakim było uznanie wyznania rzymskokatolickiego za religię narodową, został odrzucony. Postanowienia zapisywane w konkordatach posoborowych zawierają gwarancje wolności religijnej należnej ze względu na zasadę poszanowania godności osoby ludzkiej. W konsekwencji zapoczątkowano zawieranie porozumień z państwami innego typu niż katolickie (państwa świeckie, Izrael, państwa muzułmańskie).

Stosowane są również inne kryteria podziału konkordatów. Ze względu na zakres regulowanych spraw konkordaty można podzielić na:

całościowe, określające podstawowe zasady relacji między państwem a Kościołem w danym kraju oraz regulujące szeroki wachlarz gwarancji z zakresu wolności sumienia i przekonań religijnych, oraz
parcjalne, których przedmiotem są wybrane zagadnienia, np. sprawy szkolne, majątkowe itd.

Z kolei w zależności od formy zawarcia wyróżnia się konkordaty zawierane w formie uroczystej, podlegające ratyfikacji, będące źródłem prawa dla obu stron (np. konkordat polski z 1993 r., ratyfikowany w 1998 r.), i konkordaty zawierane w formie uproszczonej, mające charakter deklaratywny (np. protokół z przeprowadzonych rozmów między przedstawicielami Stolicy Apostolskiej i Socjalistycznej Federacyjnej Republiki Jugosławii z 1966 r.) lub charakter zobowiązań prawnych, ale tylko tymczasowych (np. modus vivendi z Czechosłowacją z 1927 r.).

Współczesny konkordat składa się z dwóch podstawowych części:

preambuły, określającej podstawowe cele i zasady, jakimi kierowali się jego autorzy oraz motywy, na jakich obie strony oparły wspólną wolę zawarcia umowy;
jednostek redakcyjnych (artykułów), zawierających w głównej mierze treść normatywną.

Zazwyczaj w preambułę opatrywane są konkordaty zawierane w momentach przełomowych w dziejach relacji między państwem a Kościołem w danym kraju. Przykładem może być konkordat hiszpański z 1976 r. zawarty w momencie transformacji wiodącej od państwa autorytarnego do demokratycznego, a równocześnie od państwa wyznaniowego do świeckiego. Preambuła może odgrywać rolę pomocniczą w procesie wykładni i stosowania umowy w wypadku zaistnienia wątpliwości co do właściwego znaczenia zawartej w niej normy.

Treść konkordatowych przepisów normatywnych stanowią gwarancje wolności religijnej, w wymiarze zarówno indywidualnym, jak i wspólnotowym, (w tym klauzule odsyłające do innych aktów normatywnych) oraz klauzule końcowe, zamieszczane zgodnie z praktyką międzynarodową, do których należą klauzule: interpretacyjne, ratyfikacyjne, derogacyjne, temporalne, języka konkordatu. Przykładowo konkordat włoski z 1984 r. zawiera klauzule derogacyjne, czyli uchylające część postanowień nowelizowanego traktatu z 1929 r., a konkordat polski z 1993 r. takich przepisów nie zawiera, gdyż wcześniejszy (z 1925 r.) wygasł przez kilkudziesięcioletnie desuetudo po zerwaniu go w 1945 r. przez władze komunistyczne.

Obowiązujący, polski konkordat, reguluje całokształt relacji między Stolicą Apostolską a Rzecząpospolitą Polską oraz sytuację prawną Kościoła Katolickiego na jej terytorium. Jak większość aktów prawnych o doniosłym znaczeniu, otwiera go preambuła, określająca okoliczności, cele, a także motywację jego zawarcia (w tzw. arendze można wyróżnić motywy: polityczne, socjologiczne, historyczne, aksjologiczne i prawne). Dokument został sporządzony w dwóch językach: polskim i włoskim. Składa się na niego 29 artykułów, uszczegóławiających poszanowanie wolności religijnej (zagwarantowanej w art. 53 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), z których najistotniejsze są:

art. 1 – zobowiązanie do współpracy dla rozwoju człowieka i dobra wspólnego, w duchu wzajemnego poszanowania autonomii i niezależności w obustronnych stosunkach, we właściwych układającym się stronom sferach działania;
art. 2 – ustanawianie i akredytowanie stałych przedstawicielstw dyplomatycznych (w skrócie: nuncjusz apostolski rezydujący w Warszawie, ambasador Polski – przy Stolicy Apostolskiej);
art. 3 – zapewnienie Kościołowi Katolickiemu i jego reprezentantom swobody komunikowania się ze Stolicą Apostolską, Kościołami partykularnymi oraz innymi instytucjami, organizacjami itp.;
art. 4 – uznanie przez Polskę osobowości prawnej Kościoła i jego instytucji;
art. 5 – gwarancja swobodnego sprawowanie misji Kościoła (decydowanie w swoich sprawach), zgodnie z przepisami prawa kanonicznego;
art. 6 – pozostawienie kompetentnej władzy kościelnej tworzenia, właściwych Kościołowi, struktur, przy czym podział administracyjny Kościoła Katolickiego w Polsce powinien pozostawać w zgodzie z przebiegiem granic państwowych;
art. 7 – wyłączność władz Kościoła do obsadzania urzędów kościelnych, jednak wybór jedynie spośród duchownych legitymujących się obywatelstwem polskim;
art. 8 – potwierdzenie wolności sprawowania kultu religijnego w miejscach świętych (m.in. w kościołach, kaplicach, sanktuariach i na cmentarzach);
art. 9 – wskazanie świąt kościelnych, będących dniami wolnymi od pracy;
art. 10 – ustanowienie małżeństwa wyznaniowego ze skutkami cywilnoprawnymi (uznanie prawomocności małżeństwa kanonicznego stało się podstawą wprowadzenia do kodeksu rodzinnego i opiekuńczego przepisów dotyczących tzw. ślubu konkordatowego);
art. 12 i 13 – organizacja nauczania religii w szkołach publicznych oraz zapewnienie dzieciom i młodzieży możliwości wykonywania praktyk religijnych na koloniach i obozach;
art. 14 – możliwość zakładania i prowadzenia placówek oświatowych i wychowawczych;
art. 15 – prawo swobodnego zakładania i prowadzenia szkół wyższych, w tym uniwersytetów i wyższych seminariów duchownych (zobowiązanie Polski do dotowania Papieskiej Akademii Teologicznej w Krakowie oraz Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego);
art. 16 – sprawowanie opieki duszpasterskiej nad żołnierzami (w ramach ordynariatu polowego, w porozumieniu z kompetentnymi władzami RP);
art. 17 – zapewnienie posługi duszpasterskiej w zakładach karnych, szpitalach, placówkach wychowawczych, opieki społecznej itp.;
art. 19 – prawo wiernych do zrzeszania się (np. w stowarzyszenia kościelne);
art. 20 – prawo Kościoła do posiadania i wykorzystywania własnych środków społecznego przekazu oraz do obecności w programach publicznej radiofonii i telewizji;
art. 21 – regulacje odnoszące się do prowadzenia działalności charytatywno-opiekuńczej i dobroczynnej przez Kościół, w tym organizacji zbiórek ofiar na cele religijne;
art. 22 – art. 26 – zrównanie w prawach rozmaitych form aktywności Kościoła Katolickiego (m.in. działalności humanitarnej i naukowej, gospodarowania mieniem i prawami majątkowymi oraz budowy obiektów sakralnych, ochrony zabytków i dóbr kultury, a także zakładania fundacji) z analogicznymi, podejmowanymi przez inne podmioty;
w art.: 22, 24, 25, 27, 28 i 29 ustalono zakres i sposoby współdziałania między naszą Ojczyzną a Kościołem, polubowny sposób rozwiązywania ewentualnych sporów, mogących wyniknąć w przyszłości, oraz szczegóły dotyczące ratyfikacji i terminu wejścia w życie umowy.

Z powodów stricte politycznych, ratyfikacja konkordatu nastąpiła dopiero 23 lutego 1998 r. Wydarzenie to sprawiło, że polski system prawa wyznaniowego uzyskał istotny, wręcz dopełniający, element. Na zakończenie warto podkreślić, iż nie zawiera on postanowień podnoszących kwestie kontrowersyjne (np. dopuszczalność aborcji czy eutanazji), jak również, wbrew niektórym opiniom wygłaszanym w debacie publicznej, nie stawia Kościoła Katolickiego na uprzywilejowanej pozycji – zainteresowanych Czytelników zachęcam do przeanalizowania pełnej treści tego aktu prawnego:

https://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU19980510318/O/D19980318.pdf

Radosław Nojman

prawnik, pasjonat i popularyzator historii, miłośnik krajoznawstwa,
działacz społeczno-polityczny oraz publicysta

Bibliografia:

Konkordat między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską z dnia 28 lipca 1993 r. (Dz.U. z 1998 r., Nr 51, poz. 318).
J. Krukowski, Polskie prawo wyznaniowe, Lexis Nexis, Warszawa 2008.
J. Krzywkowska, Konkordat jako element polskiego systemu prawa wyznaniowego, [w:] Studia Prawnoustrojowe 46, Wydawnictwo UWM, Olsztyn 2019.
K. Dopierała, Księga papieży, Pallottinum, Poznań 1996.